“Le città non possono diventare il luogo degli affari, del turismo e della residenza privilegiata, come invece appare sottinteso in un’equivoca idea di rigenerazione”. L’intervento dell’esperto di Legambiente tratto dal Rapporto Ecomafia 2025
di Domenico Fontana, responsabile nazionale Rigenerazione urbana di Legambiente
La necessità d’intervenire con una norma sulla vicenda che riguardava i sequestri di alcuni cantieri da parte della Procura di Milano, è assurta alla dignità di questione nazionale nella prima metà del 2024, quando il ministro Matteo Salvini cominciò a paventare la possibilità di approvare una nuova sanatoria nazionale prima delle elezioni europee. Il 30 maggio 2024 è stato pubblicato il decreto 69/2024 (cosiddetto “Salva Casa” che reca “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica”), poi convertito in legge il 24 luglio 2024 con la legge105/2024.
Nei suoi punti essenziali la norma prevedeva tre novità.
1. La semplificazione del mutamento di destinazione d’uso non solo tra destinazioni omogenee, cioè nell’ambito della stessa categoria funzionale e, quindi, senza rilevanza urbanistica, ma anche tra categorie diverse, e quindi con un’evidente rilevanza urbanistica. Un esempio su tutti è il passaggio dalla funzione residenziale a quella turistico-ricettiva. Questa novità non serve solamente a sanare i
tantissimi abusi realizzati in questa fase di diffusione di forme sempre più pervasive di overtourism, ma addirittura a incentivare ancor di più il processo di “turistificazione” del patrimonio edilizio storico
delle tante città d’arte italiane.
- La riduzione della dimensione minima di un alloggio a 20 m2. Così come la semplificazione del mutamento di destinazione d’uso, anche questa scelta serve a favorire il processo di “turistificazione” del patrimonio edilizio esistente.
- Il superamento della doppia conformità per le parziali difformità dal Permesso di costruire o per l’assenza della Scia, nel caso di lavori per i quali era sufficiente quest’ultimo titolo edilizio. Presentata come una semplificazione per le sanatorie considerate minori, previste dall’art. 37 del Dpr 380/01, in realtà è un vero e proprio condono. La doppia conformità, infatti, consentiva di sanare opere abusive dal punto di vista formale ma che, nella sostanza, potevano essere assentite perché conformi alla normativa vigente all’epoca dell’abuso. La novità introdotta dal Salva Casa, prevedendo la semplice conformità alla normativa vigente al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria, consente di regolarizzare opere che all’epoca dell’abuso non erano autorizzabili. In astratto, si tratta di una previsione criminogena perché consegna a chi può intervenire sulle norme urbanistiche e di piano la facoltà di rendere sanabile ciò che prima non lo era. Ma ancora più criminogeno è un altro aspetto della stessa norma: la riduzione dei termini per l’esame delle istanze da 60 a 45 giorni e il contestuale passaggio dal “silenzio rigetto” al “silenzio assenso”. Chiunque conosca minimamente il funzionamento degli uffici tecnici comunali sa perfettamente che non si tratta di un tempo congruo per l’esame di una istanza di sanatoria. Quindi, il combinato disposto delle due novità, comporterà inevitabilmente l’archiviazione per silenzio assenso di tutte le istanze senza la possibilità di fare alcuna verifica.
Da questa breve sintesi viene fuori come questa norma, preso atto che gli interessi del mercato immobiliare si siano negli ultimi anni concentrati prevalentemente sulla trasformazione e sul riuso della città consolidata, sia rivolta a regolarizzare gli abusi che sono diventati tipici in questo processo di riqualificazione ma, soprattutto, provi a portare alle estreme conseguenze la semplificazione eccessiva delle procedure urbanistiche ed edilizie che dovrebbero invece regolare l’ordinato sviluppo di un territorio. È in questo contesto che va inserita, per comprenderne fino in fondo la portata, la vicenda conosciuta dalle cronache dell’ultimo anno come “Decreto Salva Milano”.
Secondo la legge urbanistica nazionale, che è ancora la legge 1150 del 1942, così come aggiornata dalla legge 765/67 e dal Dm 1444/68, le maggiori trasformazioni urbane, cioè quelle che incidono su una scala che va oltre quella dell’edificio, necessitano di una valutazione di scala opportuna che non può essere quella legata al rilascio del semplice titolo edilizio. Per dare corpo a questo sacrosanto principio, gli artt. 41-quinquies della L.1150/42 e 8 del Dm 1444/68 prevedono che in questi casi sia necessario redigere, a monte del titolo edilizio, un piano urbanistico particolareggiato.
Con il Dpr n. 8 del 1972 le competenze di legiferare in ambito urbanistico furono trasferite dallo Stato alle Regioni a statuto ordinario. Con la riforma costituzionale del Titolo V, nel 2001 si è ulteriormente chiarito il rapporto tra Stato e Regioni, e soprattutto quello tra i diversi ambiti di trasformazione fisica del territorio: le seconde hanno competenza esclusiva sulla “Urbanistica”, ma le leggi regionali si devono conformare all’ambito sovraordinato che è quello del “Governo del territorio”, in cui le competenze di Stato e Regioni sono concorrenti. Nella sostanza, allo Stato è rimasto l’onere di fissare i principi fondamentali, cioè la cornice entro la quale si devono inserire le normative regionali. Concorrenti sono, infine, le competenze relative all’ambito di scala più piccola, quello della “Edilizia” a oggi regolato dal Dpr 380/2001.
Negli ormai ventiquattro anni trascorsi dalla riforma costituzionale del Titolo V, questa architettura non ha trovato applicazione pratica perché, a fronte dell’attivismo delle regioni nella produzione di leggi urbanistiche, il Parlamento ha modificato decine di volte il Dpr 380/2001, soprattutto per semplificare il rilascio dei titoli edilizi, ma non ha mai approvato la legge sui principi fondamentali del Governo del territorio. Per questa ragione, tali principi devono ancora oggi essere mutuati dai contenuti della legge1150/1942, così come modificata nel biennio 1967/1968.
Ciononostante, le legislazioni regionali spesso prescindono da questi principi, o li contraddicono esplicitamente partendo dal presupposto che si tratta di norme urbanistiche, ormai superate da quelle regionali. Inoltre, se fino a un certo punto le modifiche apportate al Dpr 380/2001 sono apparse condivisibili, perché atte a favorire il recupero dell’edilizia esistente al fine di ridurre il consumo di nuovo suolo, anche quando hanno compreso la demolizione e la ricostruzione di un edificio preesistente, con la modifica introdotta dal Dl 76/2020, che ha reso possibile ampliare le cubature nel caso di ricostruzione (qualora ciò sia previsto dalle normative urbanistiche regionali e dai piani) si è superato un limite che ha cambiato la natura di questi interventi legislativi.
Questa estensione ha infatti comportato l’allargamento della categoria “Ristrutturazione edilizia” a interventi che prima trascendevano dalla dimensione puramente edilizia e rientravano tra quelli che necessitavano di una valutazione urbanistica attraverso un piano urbanistico particolareggiato.
Sta qui il cuore del problema. Il combinato disposto dell’assenza di una normativa nazionale di principi che faccia da cornice e renda omogenee le leggi urbanistiche regionali, la circostanza che queste spesso ignorano o contraddicono esplicitamente le norme nazionali ancora vigenti in ambito urbanistico, il fatto che ormai l’estrema semplificazione delle procedure autorizzative ha portato al paradosso che, per realizzare un grosso intervento edilizio, anche di svariati milioni di metri cubi, ci si possa limitare a una banale segnalazione certificata, ha fatto saltare l’equilibrio disegnato dalla nostra Costituzione tra i tre diversi ambiti: governo del territorio, urbanistica e edilizia. Con un surrettizio ampliamento di quest’ultimo che a Milano, ma non solo, ha finito per “assorbire” gli altri.
Ciò che è più preoccupante sul piano politico e sociale è l’affermazione di una idea perversa di “rigenerazione urbana”
Al di là del fatto che, essendo ancora vigenti gli artt. 41-quinquies della legge 1150/42 e 8 del Dm 1444/68, si siano concretizzati centinaia di abusi edilizi (tutti quelli contestati dalla Procura di Milano), visto che la normativa regionale lombarda non può comunque prescindere dalle norme nazionali, ciò che è più preoccupante sul piano politico e sociale è l’affermazione di una idea perversa di “rigenerazione urbana”. Da anni, infatti, nel nostro Paese si usa a sproposito questa espressione per descrivere interventi di semplice recupero edilizio o, nei casi più complessi, di ristrutturazione urbanistica. Per quanto si possa condividere la necessità di aggiornare le norme nazionali che sono state pensate in una realtà molto diversa da quella attuale, all’opposto della tendenza tesa a spostare la gran parte degli interventi sulla città edificata alla scala edilizia, non è certamente venuta meno la necessità di distinguere tra questa e la scala urbanistica. Anzi, proprio in considerazione del ruolo sempre più centrale che acquisirà la rigenerazione urbana nel ripensare la città di domani, si dovrà adeguare la strumentazione urbanistica, piuttosto che provare a eluderla.
La città del futuro dovrà essere capace di adattarsi al cambiamento climatico e di contrastarlo attraverso l’efficientamento degli edifici e dei sistemi di mobilità; dovrà prevenire o almeno mitigare i rischi di tipo idrogeologico e derivanti dalle isole di calore; dovrà essere più giusta e inclusiva fornendo servizi più efficienti e diffusi ma soprattutto frenando il processo in corso di espulsione dei soggetti più deboli, anziani, giovani coppie, studenti, che non trovano più sul mercato offerte di case adeguate alle loro disponibilità economiche. È piuttosto intuitivo che nessuno degli obiettivi elencati potrà essere colto per semplice sommatoria di interventi edilizi. Per questo non si può mai parlare di rigenerazione in assenza di una strategia urbana complessiva. Piuttosto siamo in presenza di interventi di semplice recupero edilizio. Vi è un altro aspetto che rende la vicenda di Milano emblematica. Avere semplificato le procedure approvative per la realizzazione di interventi edilizi, che per la loro dimensione hanno certamente un impatto di tipo urbanistico, ha prodotto un conflitto tra città pubblica e interventi privati. Più chiaramente, riuscire a realizzazione questi interventi senza i piani particolareggiati previsti dagli artt. 41-quinquies della legge 1150/42 e 8 del Dm 1444/68 nonché, addirittura, senza nemmeno il Permesso di costruire, non ha solo fatto perdere alle istituzioni la capacità di governare la trasformazione di parti intere della città, ma ha alienato ingentissime risorse per finanziare gli interventi pubblici. Milano è certamente la città italiana dove si concentrano maggiormente gli interessi dei fondi immobiliari, e l’affermazione di quell’idea perversa di rigenerazione urbana prima descritta non è casuale ma ha lo scopo di massimizzare i loro profitti.
Questa vicenda, quindi, ha reso evidente come non sia più tollerabile un mercato dei diritti immobiliari totalmente privo di regole
Questa vicenda, quindi, ha reso evidente come non sia più tollerabile un mercato dei diritti immobiliari totalmente privo di regole. Un mercato in mano ai fondi immobiliari rispetto al quale le istituzioni locali hanno molte difficoltà a tutelare l’interesse pubblico. Tale tutela non può infatti essere affidata esclusivamente alla buona volontà di chi le rappresenta protempore, ma deve essere garantita da regole certe e chiare, che limitino l’arbitrio entro il quale si muove la negoziazione tra investitori privati e città pubblica. Non si può continuare a lasciare soli gli amministratori locali nel rapporto, spesso sbilanciato, con gli operatori del settore. Anche perché queste condizioni sono quelle ideali per l’innestarsi di fenomeni corruttivi.
Le città, soprattutto quelle più grandi, non possono diventare, come invece appare sottinteso in un’equivoca idea di rigenerazione esclusivamente, il luogo degli affari, del turismo e della residenza privilegiata.
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